让硅谷巨头丧胆的欧盟《数字市场法案》,究竟讲了啥?

2022年04月15日 18:44 次阅读 稿源:GeekPark极客公园 条评论

“她真的很讨厌美国。”四年前,前任美国总统特朗普在七国集团峰会上,向各国首脑们公开抱怨了玛格丽特·维斯塔格(Margrethe Vestager)——这位向来以“严厉”著称的欧盟反垄断主管。维斯塔格是欧盟技术监管的强硬派,也是重要的推动者。任职欧盟委员会竞争专员期间,她因频繁对苹果、Google等美国科技巨头开出天价罚单而声名在外,被称作“硅谷女警”。

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眼下,她一以贯之的反垄断行动计划又有了突破性的实质进展。

当地时间 3 月 24 日晚,在欧盟总部布鲁塞尔,成员国和立法者针对《数字市场法案》(Digital Markets Act,简称 DMA)达成了一致协议,并公布了最终文本。

这项新规将反垄断治理的矛头瞄准了苹果、Google、Meta(原 Facebook)、亚马逊和微软,旨在规制五大公司在欧洲的商业行为和市场主导地位。符合“守门人”标准的硅谷巨头一旦违反法案规定,将面临巨额罚款,甚至有被拆分的风险。

法案的风格正如它的主导者维斯塔格一样,严格、强硬、好恶分明。外界评价 DMA 是“欧盟 20 年来首次全面修订互联网竞争规则”,也是“2018 年《通用数据保护条例》(GDPR)通过后,欧盟最全面的科技监管立法”,在全球范围具有里程碑意义和深远影响。

该法案可能会重塑应用商店、在线广告、电子商务、短信服务和其他日常数字工具的运营方式,改变大型科技公司现有的核心业务和商业模式。

就在 DMA 定稿一周后,维斯塔格对外表示,另一项重磅的反垄断姊妹提案——《数字服务法案》(Digital Services Act,简称 DSA)有望在 4 月内敲定,重点是平台对内容的监管责任和定向广告。

欧盟双箭齐发,“守门人”自然不会坐以待毙。但经过一圈激烈的游说之后,他们的抗议演说并未改变欧盟的态度和现实的立法走向。按照欧盟的立法程序,法律文本定稿之后,将交由欧洲议会和欧盟理事会进行投票表决,生效 6 个月后在各成员国施行。

事实上,最后的投票环节不过是走个过场,维斯塔格预计 DMA 将在今年 10 月生效。新规的靴子落地,真正前途未明的,是大西洋彼岸不甘心被驯服的互联网大公司们。

铁娘子与“守门人”

在特朗普吐槽之前,苹果 CEO 库克也公开表达过对维斯塔格的不满,认为她让苹果多交税款是一场“政策不公”。

在欧盟乃至全球范围内,维斯塔格是倡导互联网反垄断和科技监管的头号旗手。她在 2014 年出任欧盟竞争事务专员,并在 2019 年被任命为欧盟委员会执行副主席,手握打造欧洲数字治理战略的大权。

她的同僚中,大部分人的权力都会受到种种限制,但她是个例外——不仅可以阻止公司合并,对私人办公室发动突袭,还可以对跨国公司处以巨额罚款。

外界忌惮于维斯特格的强大权力。在 Twitter 上,她的同事们被恶搞嘲讽为头脑迟钝的笨蛋,或诡计多端的政客。相比之下,维斯特格则被描画成眼神睥睨高傲、手持两把大战斧的“中世纪武力女王”。

欧盟反垄断主管玛格丽特·维斯塔格的漫画形象。| 来源:经济学人
欧盟反垄断主管玛格丽特·维斯塔格的漫画形象。| 来源:经济学人

正是在这位铁娘子的推动下,DMA 从最初的提案一路加速,经过 16 个月就在立法机构内部达成协议,为最终的获准生效奠定基础。在欧盟的立法程序下,这一连串的行动已经足够快节奏。

DMA 中最受关注的内容,是首次明确了“守门人”的认定条件和标准。

所谓“守门人”,是指大型互联网在线平台企业。这些平台通常拥有巨大的财富,稳定占据着市场主导地位,可以将庞大的用户群体与企业联系起来,还掌握着关键的数据资源。

按照法案规定,“守门人”需要同时符合以下条件:

1. 过去 3 个财年中,在欧盟的年营业额至少为 75 亿欧元,或者市值至少为 750 亿欧元;

2. 在欧盟每月至少有 4500 万终端用户,每年至少有 1 万名企业级用户;

3. 必须控制至少 3 个欧盟成员国的一项或多项核心平台服务,例如应用商店、搜索引擎、社交媒体、云服务、在线广告和浏览器。

按照这些标准列出名单,确定有资格成为“守门人”的,均是全球市值排行榜上名列前茅的美国科技公司。苹果、Google、Meta、亚马逊和微软都在“围猎”的范畴。欧盟本土的互联网公司中,只有 Spotify 有望成为其中一员,但目前的实力还够不上。

不过,维斯塔格否认 DMA 仅针对美国。“DMA 不是针对某些企业或某些企业的国籍。”她在去年接受英国《金融时报》采访时说:“我们试图弄清楚谁应该在治理范围内,谁有可能成为『守门人』,这与市场效应有关。”

DMA 的另一个看点是高额的罚金标准。如果“守门人”违反规定,欧盟委员会可以对其处以上一年度全球收入 10% 的罚款;如果是屡犯,比例可以提高到 20%。

例如,苹果在 2021 财年的总营收达到了 3658 亿美元。如果欧盟对其下达反垄断罚单,按照 10% 的比例,“富可敌国”的苹果可能要割肉近 366 亿美元。

“没有一家公司会对高达自己全球收入 20% 的罚款数额不屑一顾。”欧盟内部市场专员蒂埃里·布雷顿(Thierry Breton)说。

如果企业“屡教不改”,欧盟委员会有权对其展开市场调查,必要的时候可以对企业进行业务拆分,也可能会在一段时间内禁止他们收购其他公司。

DMA 是对欧盟和成员国竞争法体系的补充,不影响原有的竞争法则。

“在担任欧盟竞争专员的七八年间,我学到的一件事就是,处理一些问题需要系统性的答案,也需要提高效率。”今年的西南偏南大会上,维斯塔格在接受外媒采访时说,如果允许非法行为存在,哪怕时间很短,竞争对手和消费者也会面临很大的痛苦和风险。

她期待新规能解决单一执法行动无法解决的系统性问题,通过立法来简化欧盟以往与科技巨头之间的缠斗,建立公平、开放、有竞争活力的市场。

值得一提的是,维斯塔格还说自己正在关注加密货币和元宇宙。一旦等她弄清楚这些科技新物种到底是什么,下一步可能考虑着手监管。

左手 DMA,

右手 DSA

当地时间 3 月 24 日晚,经过长达 8 个小时的三方会谈之后,DMA 的最终文本出炉。

早在 2020 年 12 月,欧盟委员会提出了数字合规与监管领域的两项重磅法律提案,即 DMA 与 DSA。当时,欧盟内部对“守门人”的认定标准和义务范围等内容并未达成一致。

与最初的提案版本相比,已经定稿的新版法案有以下重点变化:

1. 在“核心平台服务”的范围中,添加了网络浏览器、语音助理,但将联网电视排除在外;

2. 提高了“守门人”的认定门槛,将年收入 65 亿欧元和市值 650 亿欧元,分别提高至 75 亿欧元和 750 亿欧元,并量化了月度终端用户和年度企业用户的数量标准;

3. 与 GDPR 联动,严格限制“守门人”跨平台合并处理数据;

4. 提高处罚力度的上限,从全球收入的 10% 提高到 20%。

图解 DMA。| 来源:欧洲理事会官网
图解 DMA。| 来源:欧洲理事会官网

现实中,欧盟与Google、苹果等互联网大公司的反垄断之争,是一场场耗时漫长的拉锯战。欧美的反垄断机构也一直被诟病为工作效率低下,反应太慢。

安杰律师事务所合伙人、反垄断律师顾正平告诉极客公园,这是因为互联网环境下垄断行为的认定,涉及一系列复杂的法律和经济学分析。

具体来说,涉及如何界定相关市场,认定市场份额和地位,企业是否存在滥用支配地位的行为,以及企业行为是否有合理的商业理由,是否造成了市场竞争的损害。

如果涉嫌垄断的行为既造成了一定程度的竞争损害,又有促进竞争的效果,还得综合考量促进竞争和妨碍竞争之间,哪个作用更大,需要结合具体的商业情景和行业特性进行认定和分析。

对反垄断来说,不断发生的动态变化和创新,是重要的影响因素。

在 PC 时代,各国政府对当时的科技巨头——微软十分警惕,利用反垄断法律对微软进行持续的调查。

进入移动互联网时代,平台企业创造了一种新的商业模式,导致原有的反垄断法律和执法工具有些滞后,跟不上科技进步和商业进化所催生的各种新业态。

在顾正平看来,传统 PC 时代的科技公司主要依赖技术推动,并主要服务线下传统行业,商业逻辑相对简单。新生的互联网平台经济则是深入到社会生活的方方面面,无论是用户还是相关企业,对平台的依赖性更强。

平台尤其是超级平台拥有海量的用户数据,有更强的网络锁定效应,也更容易拥有强大的支配力和控制力,更容易利用数据操控和误导用户行为、滥用其支配地位打压竞争对手、破坏市场公平竞争,因此需要监管机构进行更全方位和有力的监管。

“DMA 新规设置了认定守门人身份的量化指标和明确的行为清单,指向性很强,且针对违法行为的处罚力度更大,将有利于推动对互联网巨头的案件调查,提高执法和司法的效率。”他说。

作为 DMA 的姊妹篇,DSA 预计在今年 4 月内定稿。

与 DMA 锚定“守门人”不同,DSA 的重点内容是严格监管平台巨头利用自己掌握的庞大数据资源,定向推送在线广告,尤其是禁止针对未成年用户推送广告,同时要求平台承担更多的内容监管责任。

新规的实际影响和执行效果还需要更多的时间验证。欧盟委员会表示,将设立一个咨询委员会和一个高级别的工作小组,负责法案下一阶段的具体执行工作。

一套组合拳下来,大型科技公司头上的合规“紧箍咒”越念越紧。

监管黑云下,

“守门人”寻求抵抗

布鲁塞尔向左,硅谷向右。

欧盟不断升级与大型科技公司之间的反垄断战争,硅谷巨头则是一边持续发声抗议,一边想方设法进行游说。

Meta 全球事务总裁尼克·克莱格(Nick Clegg)在自己的专栏文章中指出,新法的一些细则“可能会导致产品的服务方式变得僵化,阻碍技术的持续进步和迭代”。

苹果公司发言人称,DMA 的部分规则可能给苹果用户制造不必要的隐私风险和安全漏洞,还将阻碍公司在知识产权方面的收入。

Google担心,DMA 的一些规则会阻碍欧洲的创新进程。亚马逊则正在审查新规对客户的影响,并委托研究机构进行评估。

与此同时,硅谷巨头们也在不断游说布鲁塞尔,试图引导立法监管的走向。

根据欧盟研究团体——欧洲企业观察站(Corporate Europe Observatory)公布的数据,自 2019 年底新一届欧盟委员会成立以来,大型科技公司与欧盟官方之间,已经召开了 150 多次记录在案的会议,涉及 103 个组织。

不过,在欧盟官方看来,科技公司的努力游说十分“笨拙”,也徒劳无功。眼见自己之前在白费功夫,大公司已经转变应对策略,将注意力的重心放在如何遵守新法。

据外媒报道,Google、苹果和亚马逊的法律团队已经在考虑,将新规的实施作为优化公司业务的一部分,包括创建一个新的合规部门。

更为关键的是,这些公司面临着核心业务和商业模式的调整。根据 DMA,各家的潜在变化或许包括:

• 苹果、Google在应用商店建造的“围墙花园”可能面临松动,要允许 Spotify 等 App 开发者使用其他支付系统;

• 苹果要允许 iPhone 用户从竞争对手的应用程序商店中下载 App;

• Meta 和Google原来的在线广告商业模式将被限制,未经用户同意,不得依据数据信息向其推送个性化广告;

• Meta 旗下的 WhatsApp,可能被要求为 Signal 或 Telegram 等竞争对手的用户提供服务,让他们能够使用 WhatsApp 向别人发送和接收信息;

• 亚马逊将被禁止在服务中,使用从外部卖家收集而来的数据,为自己赢得竞争优势。

以上列出的改变只是一部分。有外媒戏称,这项法案的条款内容就像是硅谷竞争对手开出的“欲望清单”。

“DMA 开创了全球技术监管的新时代,结束了大型科技公司日益增长的主导地位。”定稿当晚,欧洲议会内部市场和消费者保护委员会报告员安德里亚斯·施瓦布(Andreas Schwab)说。

哥伦比亚大学欧洲法律研究中心主任阿努·布拉德福德(Anu Bradford)将欧盟的立法影响称作“布鲁塞尔效应”(The Brussels Effect)。因为欧盟是世界上最大的消费市场之一,大多数跨国公司都无法忽视,更不愿放弃。这给欧盟带来了出手监管的底气。

另外,欧洲的法律规则也常为全球监管提供框架和样本。例如,号称“史上最严数据保护法案”的 GDPR,已经成为日本、巴西等国家的法律范本。

放眼全球,针对大型在线平台企业的反垄断监管,已经引起多国的注意,成为势不可挡的治理趋势和国际共识。数据、算法、平台这些数字经济领域的高频词,成为法律框架下扩容的焦点。

在中国,自 2008 年开始实施的《反垄断法》正处在首次修改阶段。

现已公布的修正草案新增加了第十条,规定“经营者不得滥用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等排除、限制竞争”。

草案还对第二十二条增加了一款规定:“具有市场支配地位的经营者利用数据和算法、技术以及平台规则等设置障碍,对其他经营者进行不合理限制的,属于前款规定的滥用市场支配地位的行为。”

去年 11 月,国家市场监督管理总局公布了《互联网平台分类分级指南(征求意见稿)》《互联网平台落实主体责任指南(征求意见稿)》,将综合考虑用户规模、业务种类以及限制能力,将互联网平台划分为超级平台、大型平台和中小平台三级。

平台分级的依据和标准。| 来源:国家市场监督管理总局官网
平台分级的依据和标准。| 来源:国家市场监督管理总局官网

按照规定,超级平台需要履行相应的主体责任,例如,在提供相关产品或服务时,不实施自我优待;推动自身提供的服务与其他平台提供的服务之间具有互操作性。

回归美国本土,硅谷巨头的日子也并不好过,拜登政府已经采取实际行动,并没有对他们手下留情。

去年,拜登任命亚马逊头号批评家——莉娜·可汗(Lina Khan)为美国联邦贸易委员会主席,并安排有“硅谷宿敌”之称的反垄断律师乔纳森·坎特(Jonathan Kanter)担任司法部反垄断部门负责人。

历史在不同的发展阶段,上演着各种变与不变。回到 19 世纪末 20 世纪初,类似的事情同样发生在新大陆。

根据《美国四百年》一书,“老罗斯福”在入主白宫后发表演讲:“很多美国人认为,被称为托拉斯的大公司在某些功能和倾向上有害于公共福祉。这种看法并不是嫉妒心理作怪……他们发自内心地认为,企业的合并和集中虽然不应该受到禁止,但应该受到监管和合理的控制。”

在罗斯福看来,这种观点是正确的。当时的“托拉斯”主要集中在钢铁、汽车、石油等行业。

200 多年后,财富和资源发生流转,全球反垄断叙事的重点对象变成了科技与互联网——人类的新文明力量。

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